Právní stanovisko prof. Gerlocha k IOR

        Právní stanovisko k povinnosti uplatňování obecných zásad integrované ochrany rostlin ve smyslu zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2009/128/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů
    
Právní východiska

    Právní rámec ochrany rostlin a rostlinných produktů před škodlivými organismy a poruchami, ochrana proti zavlékání škodlivých organismů, pravidla pro užívání přípravků na ochranu rostlin a další povinnosti v této oblasti jsou zakotveny v zákoně č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči, a dále v prováděcích právních předpisech.

    Tento zákon byl významně novelizován v roce 2012 mj. v souvislostí s povinností České republiky implementovat do českého právního řádu směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2009/128/ES (dále jen směrnice), kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů.

    Podle evropské právní úpravy, kterou kromě zmiňované směrnice představuje dále nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1185/2009 ze dne 25. listopadu 2009 o statistice pesticidů, dochází k celoevropské regulaci v určitém segmentu oblasti rostlinolékařské péče.

    Účelem směrnice bylo komplexně upravit aplikaci pesticidů tak, aby jejich používání bylo udržitelné. Toho má být dosaženo snižováním rizik a omezováním vlivu používání pesticidů na lidské zdraví a životní prostředí a podporováním používání integrované ochrany rostlin a alternativních přístupů nebo postupů, jako jsou nechemické alternativy pesticidů.

    V řadě oblastí pak směrnice stanoví konkrétní opatření ke zmírnění dopadů působení pesticidů povinné pravidelné kontroly zařízení pro aplikaci pesticidů, povinná školení profesionálních uživatelů, distributorů a poradců, zákaz leteckého postřiku (s odůvodněnými výjimkami), zvláštní ochrana vodního prostředí a pitné vody, oblastí využívaných širokou veřejností a chráněných oblastí. Pokrok se v těchto případech má měřit na základě tzv. harmonizovaných ukazatelů rizika.

    Mezi nástroji, jichž směrnice využívá k dosažení vytyčených cílů, je též tzv. integrovaná ochrana rostlin (IOR), kterou čl. 3 odst. 6 směrnice definuje jako pečlivé zvažování veškerých dostupných metod ochrany rostlin a následná integrace vhodných opatření, která potlačují rozvoj populací škodlivých organismů a udržují používání přípravků na ochranu rostlin a jiných forem zásahu na úrovních, které lze z hospodářského a ekologického hlediska odůvodnit a které snižují či minimalizují rizika pro lidské zdraví nebo životní prostředí. Čl. 3 odst. 6 směrnice dále stanoví, že integrovaná ochrana rostlin klade důraz na růst zdravých plodin při co nejmenším narušení zemědělských ekosystémů a podporuje přirozené mechanismy ochrany před škodlivými organismy. Obecné zásady IOR jsou popsány v Příloze III. směrnice.

    Povinností členských států EU bylo implementovat ustanovení směrnice do národního práva do listopadu 2012.

    Česká republika implementovala směrnici do českého právního řádu novelou zákona o rostlinolékařské péči, která byla provedena zákonem č. 199/2012 Sb. Tento zákon má dělenou účinnost. Zčásti nabyl účinnosti od 1. 7. 2012, zčásti od 1. 1. 2013, avšak v části, která se týká integrované ochrany rostlin, nabývá účinnosti od 1. 1. 2014. Jedná se zejména o ustanovení § 5 odst. 2 zákona o rostlinolékařské péči, § 79a odst. 1 písm. c) a § 79e odst. 1 písm. a) zákona.

    Na zákon č. 199/2012 Sb. navazuje prováděcí právní předpis, kterým je vyhláška Ministerstva zemědělství č. 205/2012 Sb., o obecných zásadách integrované ochrany rostlin, která byla vydána na základě zmocnění v § 5 odst. 3 a § 88 odst. 1 písm. e) zákona o rostlinolékařské péči. I tato vyhláška nabývá účinnosti dne 1. 1. 2014.

Zadání

    Posoudit, zda podle aktuálně platné právní úpravy, která nabude účinnosti k 1. 1. 2014, jsou profesionální uživatelé povinni od 1. 1. 2014 aplikovat obecné zásady integrované ochrany rostlin a zda jsou mj. povinni upřednostňovat při ochraně rostlin metody biologické před chemickými.

Právní posouzení

    Jak bylo vysvětleno, tuzemská právní úprava reaguje na povinnosti vyplývající České republice z práva Evropské unie. Podle shora uvedené směrnice měla být integrovaná ochrana rostlin zaváděna ve dvou základních fázích.

    První fáze měla spočívat především ve vytváření podmínek pro postupné zavádění ochrany rostlin s nízkými vstupy pesticidů, jejíž součástí jsou integrovaná ochrana rostlin a ekologické zemědělství podle nařízení Rady (ES) č. 834/2007 ze dne 28. června 2007 o ekologické produkci a označování ekologických produktů.

    Ustanovení čl. 14 odst. 1 směrnice proto uložilo členským státům povinnost přijmout všechna nezbytná opatření v tomto směru, přičemž dle možnosti měly být upřednostněny nechemické metody, aby profesionální uživatelé pesticidů přešli na postupy a přípravky, které jsou k dispozici pro daný problém spojený se stejným škodlivým organismem, avšak představují nejnižší riziko pro lidské zdraví a životní prostředí. Použitý neurčitý výraz „dle možnosti“ naznačoval, že se nejednalo o bezvýhradnou povinnost.

    Druhá fáze je regulována dalšími odstavci čl. 14 směrnice. Tato ustanovení již jednoznačně počítají s bezvýjimečným uplatňováním obecných zásad integrované ochrany rostlin tak, jak jsou formulovány v příloze III. směrnice, všemi profesionálními uživateli od 1. ledna 2014. Bezpodmínečné závaznosti obecných zásad integrované ochrany rostlin od 1. ledna 2014 odpovídá i způsob, jakým jsou formulována ustanovení přílohy III. směrnice. Kategorické imperativy jako „musí“, „je třeba“, „je nutné“ nebo „musí být“ jsou zde velmi časté. Nelze též přehlédnout v čl. 17 směrnice členským státům uloženou povinnost zavést sankce za porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na jejím základě, které budou účinné, přiměřené a odrazující. Pokud by tedy směrnice požadovala zavedení pouze doporučujících opatření, ustanovení o povinnosti zavést sankční mechanizmy by postrádala smysl.

    Samotný zákon o rostlinolékařské péči zavádí nová pravidla týkající se integrované ochrany rostlin zejména v novelizovaném § 5 odst. 2. Integrovaná ochrana rostlin je v § 2 odst. 1 písm. k) zákona definována jako souhrn opatření, která po zvážení veškerých dostupných metod ochrany rostlin potlačují rozvoj populací škodlivých organismů, podporují přirozené mechanismy ochrany před škodlivými organismy a snižují rizika pro lidské zdraví a životní prostředí. Na tuto definici pak navazuje již zmíněný § 5 odst. 2, který blíže stanoví, že v rámci integrované ochrany rostlin jsou profesionální uživatelé povinni za podmínek uvedených v odstavci 1 uplatňovat obecné zásady integrované ochrany rostlin, které obsahují zejména metody pro sledování výskytu škodlivých organismů a s ochranou rostlin souvisejících poruch rostlin a pro rozhodování v oblasti integrované ochrany rostlin, preventivní opatření a přímé metody ochrany rostlin, které mají co nejmenší vedlejší účinky na lidské zdraví, necílové organismy a životní prostředí, opatření k zamezení rezistence škodlivých organismů k přípravkům a způsob ověřování úspěšnosti používaných opatření v oblasti integrované ochrany rostlin.

    Ze srovnání zákonného textu a textu směrnice je patrné, že český zákonodárce vymezil integrovanou ochranu rostlin stručněji, než orgány EU, nicméně z toho zřejmě nelze dovozovat, že by Česká republika povinnost k implementaci směrnice nesplnila, neboť podstatou implementace práva EU do národních právních řádů není doslovný přepis evropských norem, nýbrž dosažení sledovaného cíle, tj. faktické přijetí či zavedení daných opatření.

    Jazykový výklad ustanovení § 5 odst. 2 zákona o rostlinolékařské péči nenechává na pochybách ohledně kategorického charakteru zde zakotvené povinnosti aplikovat zásady integrované ochrany rostlin. V tomto ohledu je formulace zákona zcela jasná.

    Profesionální uživatelem je ve smyslu legální definice obsažené v § 2 odst. 1 písm. h) zákona osoba, včetně obsluhy, techniků, zaměstnavatelů a samostatně výdělečně činných osob, která používá přípravky v rámci svých profesních činností, jak v oblasti zemědělství, tak v jiných odvětvích.

    Z hlediska obsahového byly zásady integrované ochrany rostlin definovány přílohou III. směrnice. Tuzemský zákonodárce tyto zásady přímo neimplementoval do zákona, nýbrž odkázal na podzákonný právní předpis. S ohledem na ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky se jedná o přípustný postup.

    Proto je, kromě již citovaného ustanovení § 5 odst. 2 zákona, pro profesionální uživatele závazná vyhláška č. 205/2012 Sb., která obecné zásady konkretizuje ve svém § 3. Ve své podstatě vyhláška přejímá obsah přílohy III. směrnice, avšak nikoliv doslova. Podle bodu 4. přílohy III. směrnice (v české jazykové verzi) je před chemickými metodami nutné dát přednost udržitelným biologickým, fyzikálním a jiným nechemickým metodám, pokud uspokojivě zajistí ochranu před škodlivými organismy. Vyhláška v § 3 odst. 4 stanoví, že před chemickými metodami se dává přednost biologickým, fyzikálním a jiným nechemickým metodám, pokud zajistí účinnou ochranu proti dotčeným škodlivým organismům.

    Přes nepatrnou odlišnost ve formulaci obou předpisů („je nutné“ oproti „se dává“) je patrné, že použitým módem normativnosti je v obou případech příkaz, tudíž povinnost upřednostnit nechemické metody. Jedinou podmínkou je, že tyto metody zajistí účinnou ochranu proti škodlivým organismům.

    Kategorický charakter povinnosti aplikovat zásady integrované ochrany rostlin stvrzuje též nově zavedená sankce za přestupek a správní delikt v novelou doplněném ustanovení § 79a odst. 1 písm. c) a § 79e odst. 1 písm. a) zákona o rostlinolékařské péči. Podle těchto ustanovení se přestupku či správního deliktu dopustí profesionální uživatel, který neuplatňuje obecné zásady integrované ochrany rostlin podle § 5 odst. 2 zákona. Pokud by ustanovení zákona a prováděcí vyhlášky měla pouhý doporučující charakter, nikoliv tedy povahu kategorického ustanovení, nebylo by z povahy věci možno sankci vůbec zavést, neboť tzv. doporučující normy nelze právě pro jejich oslabený modus normativnosti vůbec sankcionovat.

    Co se týče samotných přípravků, které by splňovaly podmínky § 3 odst. 4 vyhlášky, musí jít o přípravky, které byly schváleny postupem stanoveným nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh.

    Podle tohoto nařízení musí každý přípravek projít schvalovací procedurou zakotvenou v čl. 7 a násl. uvedeného nařízení. Jedná se o proceduru schvalování účinné látky. Bližší kritéria pro schvalování účinné látky jsou uvedena v příloze II. k nařízení. Výsledkem tohoto postupu je nařízení o schválení, které ve svém důsledku rozšiřuje seznam účinných látek vedených Komisí ve smyslu čl. 13 odst. 4 nařízení.

    Samotné přípravky na ochranu rostlin podléhají povolovacímu režimu podle čl. 28 a násl. nařízení. Obsah povolení vztahujícího se k přípravku je uveden v čl. 31 nařízení. V tomto rozsahu je pak obsah povolení závazný, a to mimo jiné včetně uvedení údaje o tom, pro jaké uživatele (profesionální či neprofesionální) je přípravek určen (čl. 31 odst. 4 písm. d) nařízení).

    Záleží tedy na výsledku povolovacího řízení, jemuž předchází příslušné předepsané zkoušky, k jakému užívání bude přípravek schválen a s jakým výsledkem. Jednou s podmínek je také zkoumání účinnosti přípravku ve smyslu čl. 4 odst. 3 písm. a) nařízení, přičemž se postupuje podle jednotných zásad pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin ve smyslu přílohy VI. směrnice 91/414/EHS, která byla jinak nařízením zrušena (srov. čl. 29 odst. 6 nařízení). Na základě přechodných ustanovení k nařízení se ale dříve zahájená povolovací řízení dokončí právě podle uvedené směrnice.

    V souvislosti s požadavkem dostatečné účinnosti přípravku, resp. v něm obsažené účinné látky je tedy zajištěno, že daný přípravek splňuje požadavky § 3 odst. 4 vyhlášky č. 205/2012 Sb. V důsledku toho již uživatel nemůže sám posuzovat, zda daný přípravek zajišťuje účinnou ochranu proti škodlivým organismům, neboť pokud by takovou ochranu nezajišťoval, nemohl by vůbec získat povolení k užívání.

    Z toho vyplývá, že jakmile je pro daný přípravek povolení získáno, je tím zároveň určeno, zda se jedná o přípravek, který v souvislosti se zásadami integrované ochrany rostlin musí být použit.

Závěr

    Profesionální uživatelé, kterými jsou osoby, které používají přípravky v rámci svých profesních činností, jak v oblasti zemědělství, tak v jiných odvětvích, jsou povinni od 1. 1. 2014 aplikovat obecné zásady integrované ochrany rostlin tak, jak jsou vymezeny zejména v ustanovení § 2 odst. 1 písm. k) zákona o rostlinolékařské péči, v § 5 odst. 2 zákona o rostlinolékařské péči, a ve vyhlášce Ministerstva zemědělství č. 205/2012 Sb. Pro výklad těchto předpisů je nutno s ohledem na dnes již standardně používaný imperativ eurokonfomního výkladu přihlédnout též k příslušným ustanovením směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/128/ES, a to zejména jejího ustanovení čl. 3 odst. 6, čl. 14 a přílohy III.

    Z těchto předpisů proto vyplývá povinnost profesionálního uživatele mj. dát přednost biologickým, fyzikálním a jiným nechemickým metodám, pokud zajistí účinnou ochranu proti dotčeným škodlivým organismům.

    Jsou to takové prostředky, které prošly příslušným povolovacím postupem podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Jestliže se jedná o takto povolené přípravky, je v souladu s § 5 odst. 2 zákona nezbytné je používat k ochraně rostlin.

    Porušení této povinnosti je přestupkem, za který může být fyzické osobě uložena pokuta do 20.000,- Kč, případně správním deliktem, za který může být právnické osobě uložena pokuta do 200.000,- Kč.

V Praze dne 31. července 2013

                                Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc., advokát